姜鲁鸣：突破军民隔离带的战略工程

党的十八大以来，有利于军民融合发展的大气候已经形成，军民融合发展呈现出整体推进、加速发展的良好态势，但仍然存在着种种突出的矛盾问题。要有效突破制约军民深度融合的各类屏障，迫切需要深入研究我国军民融合发展的特殊路径及其相应的矛盾问题。

当今世界，主要发达国家的军民一体化或军民融合发展，是在一个相对成熟的市场经济和法制社会框架内推进的，军民融合发展基本实现了制度化、常态化。从军民融合进程看，发达国家政府部门虽然也发挥着很重要的作用，但推进军民融合的主要平台是比较成熟规范的市场经济，总体上表现为一个依托市场经济推动军民融合的自然过程。

推进军民融合发展中，各主要国家有着大致相同的军事动因、技术动因和经济动因，但也有各自的背景和条件。可以说，军民融合发展的路径，美国的不同于日本的，日本的不同于欧盟的。即使在欧盟内部，各国模式也不尽相同。

总的看，各主要国家虽然都强调国防与军队建设融入经济社会发展体系，但对于哪些领域、哪些项目可以实现“融入”，而哪些领域、哪些项目不能“融入”，都有各自规定。在国防科研与生产方面，各主要国家都注重竞争性采购，竭力保留武器装备科研方面的核心技术与人才，但国有经济的比重和产业结构却不尽相同，法国国有军工比重明显较大，明确规定私营部门不得进入一些核心军工领域。

美空军航天司令部司令约翰·海顿和SpaceX公司总裁格温·肖特维尔。2017年4月，美空军航天司令部制定“太空作战架构”（SWC），指导未来太空力量体系发展，其中特别强调军民商伙伴关系的重要支撑作用。

实践表明，推进军民融合发展必须从自身国情出发，不能搞“一刀切”，更不能照搬别国的融合模式。“比着葫芦画个瓢”肯定不行，因为世界上压根儿就没有“放之四海而皆准”的军民融合模式。正因为如此，在军民融合发展之前重重地加了“中国特色”四个字，深刻反映了当代中国共产党人对遵循军民融合一般规律与特殊规律内在关系的深刻认识。坚持中国特色，必须深入研究我国军民融合发展的特殊路径。

新中国成立后，我们是在社会主义制度框架下，在一个经济技术落后的起点上，走了一条先计划、后市场的路。这条路总体上是成功的，否则不会有“两弹一星”等一系列巨大成就，但也给今天的军民融合发展带来了一些特殊条件和环境。比如——

2016年，首届军民融合职业技能竞赛在太原举行。此次竞赛由中央军委装备发展部和地方兵工企业联合主办。（来源：新华网）

总体上看，我国市场经济发育水平低于发达国家，军事和科技革命起步较晚，融合程度和范围又明显落后于战略对手国家，国家军民融合需求因安全环境严峻、经济进入新常态、国家战略竞争日趋激烈等原因而格外强烈。

在这种背景下党和国家要深入推进军民融合发展，使我国军民融合带有明显的赶超性质，是一种国家主导和全方位推进类型的军民融合。由此产生了深入推进军民融合发展的国家意志与社会既定利益格局阻力之间的矛盾。这个矛盾又派生出制约我国军民深度融合发展的一系列问题，制约军民融合发展的思想观念、体制障碍、利益樊篱依然存在，融不起来、深不下去以及“有共识难落实”的问题一直没有得到很好解决。可以说，现实中来自军地之间、部门之间、行业之间的种种障碍和利益樊篱，几乎都发源于我国军民融合发展的特殊路径。

深入分析我国军民融合发展的特殊路径及其所产生的矛盾问题，是我们清醒认识现阶段军民融合面临各种矛盾问题的基础，也是确立推进军民融合深度发展基本着力点的前提。

从机理上看，军民融合通常表现为三层级变动过程：上表层是打破军民分离状态、实现资源优化配置的格局变动；中间层是包括观念、体制、机制、政策、法规、标准、规划等广义制度的格局变动；深层则是既定的利益格局变动。只有形成这三个层级的有效联动，才能实现军民深度融合。

目前，我国军民融合发展正处在由初步融合向深度融合的过渡阶段，国家全方位推进军民融合进而实现富国强军统一的战略需求异常强烈。与这种强大的国家战略意志和战略需求相比，相应的政策制度和利益格局变动滞缓，体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题极为突出。

• 障碍一：体制性障碍

体制性障碍是当前制约我国军民融合深度发展的第一难题，实际上也是一个影响军民融合发育水平的根由性问题。中央军民融合发展委员会的成立，虽然有力统合了相关领导管理体制，但军地之间供求底数不清楚、衔接渠道不畅通、运行方式不相容等问题仍然存在，平战结合、需求对接、资源共享等融合工作仍缺乏有效运行机制。

现行体制中仍存在着明显的“碎片化”倾向。一是军地之间缺乏有效的体制联接整合，总体上仍处于军民分割的“二元体制结构”；二是军地两大系统内部各自为政，“多张皮”、“多龙治水”的现象十分突出；三是各融合领域之间缺乏统筹协调，各说各话，各干各事，各类融合之间缺乏统一规划和整合；四是融合体制缺乏有效的纵向贯通，不少融合领域在体制上仍存在着“上军下民”等不顺不畅的问题。

这四个体制问题，说明我们现在不仅处在“军民分离二元体制”之中，事实上还处在军民分离“复合二元体制”之内。这些问题，直接导致了军民融合过程中职能“缺位”、“越位”、“错位”等现象，造成了“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的需求对接障碍，也加剧了军民融合底数不清、渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题。

• 障碍二：结构性矛盾

结构性矛盾主要表现为我国国家安全和发展双重需求的日益扩大，而各军民融合领域的中低端技术产品供给能力相对过剩，高端供给能力相对不足。近年来，这种结构性矛盾越来越突出，严重制约着军民深度融合发展。这个矛盾，在网络信息技术、高端装备制造、海洋资源开发、航空航天技术、新材料新能源、人工智能等领域尤为突出，军民融合发展缺乏载体和抓手，有效供给能力严重不足。

在武器装备科研生产领域，基本格局是“有什么供什么”，难以满足不断升级的军事需求和国民经济发展需求。同时，大量关键装备、核心技术、高端产品还依赖进口，核心技术长期受制于人，特别是航空动力、关键元器件、关键材料和基础软件等发展还存在诸多瓶颈，引领未来发展的科技储备远远不够，国防科技和武器装备军民融合发展严重受制于核心技术供给短缺。

• 障碍三：政策性问题

政策性问题主要是既有政策体系难以支撑军民深度融合发展。目前很多政策法规和标准都是过去军地各个部门分别对应本系统情况制定的，具有鲜明的军民分离特征。虽然近年来政策制度环境开始优化，但总体上还没有形成支持军民融合深度发展的完整政策制度体系，在投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购、标准兼容等方面均存在不同程度的政策制度缺失或缺陷。

在国家层面还缺乏规范军民融合方针、原则、组织领导、运行机制、责任义务、配套保障等方面的综合性法律。武器装备科研生产、军事人才培养、军队保障、国民经济动员、基本建设等领域的相关法规政策建设比较薄弱，海洋、太空、网络空间等新兴领域法治规范缺失的问题更为严重突出，难以对军民融合的主体起到应有的约束作用。“协调工作靠感情、解决问题靠关系、多做工作多吃亏”的局面还没有根本改变。军法民法之间互不兼容、相互矛盾甚至冲突的问题也比较突出，公司法、教育法、社会保障法等地方性法规中还缺乏与军民融合相关的内容。

与上述体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题呈现高度关联性的是既定利益格局的阻碍。现实中，围绕实现军民融合而展开的资源整合和利益整合，常常与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突。军地各部门各单位都从自身利益出发来权衡军民融合、决定相应行动，导致了军民融合中“大利大干、小利小干、无利不干”，“愿意‘融’别人、不愿意被别人‘融’”等问题。

有效化解根源于中国军民融合发展路径的错综复杂、高度关联的矛盾问题群，决不能搞“单打一”。要使军民融合发展国家战略真正落地生根，成为变革现实的巨大物质力量，就必须牢固确立运用系统工程、系统思维、系统方法解决矛盾问题的基本思路。

• 国家主导：用党和国家坚强意志破除利益屏障

任何一个国家，只要有足够长时间的政治和社会稳定，都会出现各类影响国家发展和创新能力的利益集团。

一般而言，西方发达国家利益集团主要分布于一种横向制衡式的政治体系中，相互之间牵制使利益结构格外坚固而复杂；而我国改革开放后形成的利益集团主要分布于纵向或垂直型政治体系中，党和国家最高决策层的意志和决心只要达到一定强度就会化解相当一部分利益集团的阻力。

要有效克服来自各类利益集团的阻力，必须按照以习近平同志为核心的党中央要求，在推进军民融合发展进程中，敢于涉险滩、动奶酪，敢于破难题、闯难关，敢于趟路子、辟蹊径。我们必须要用党和国家坚强的意志力，消除利益集团的阻碍和隔断，在国家治理现代化进程中推进经济建设和国防建设融合发展。中央已经和即将出台的系列举措表现出党和国家的坚强意志与决心，在组织、文化、战略、政策、规划、法治、制度、标准、改革等方面出台系列举措，正在形成推进军民融合深度发展的强大合力。

• 战略整合：构建一体化的国家战略体系和能力

推进军民融合深度发展，构建一体化的国家战略体系和能力，本质上是推动经济建设和国防建设由条块分散设计向军民一体筹划转变，由重点融合领域向多领域延伸拓展转变，由要素松散结合向全要素集成融合转变进而实现结构优化、资源节约、技术创新的过程。

要完成这一系列根本转变，迫切要求把国家治理现代化与国家安全和发展统筹治理现代化紧密结合起来。应在中央军民融合发展委员会强有力的领导下，建立健全跨军地、跨部门、跨领域、跨区域治理的制度机制和工作模式，强化统一领导和决策，统筹军民需求，统筹发展规划，统筹重大改革，统筹政策标准，加快推进国家安全和发展统筹治理现代化进程。这就要求我们，必须把未来战场上的“战局”和经济建设的“棋局”当作体现国家长远利益和根本利益的一盘棋。

要在各个国家战略层次上消除军民二元分离结构，大幅提升国家的经济发展、科技创新、新兴领域竞争、军事战略威慑、动员应急、国际规则主导等战略能力，进而在平时能够实现经济和国防两大体系建设规划统筹、发展进程同步、资源配置均衡、要素有效互动、政策制度兼容，组织实施统一，在战时能够实现经济力量和国防力量的一体运用。

• 市场运作：建立适应市场经济利益驱动要求的融合机制

在当代中国，推进军民融合深度发展，表现为一个自上而下的国家战略工程与自下而上的市场经济工程不断结合和互动的过程。在这个过程中，构建一个经济利益驱动军民融合发展的机制群，实现参与各方的利益共赢至关重要。道理很简单：军民融合代表国家全局利益，但它有成本，如果这种成本长期由一个局部单位无偿承担，这样的融合是不可能行稳致远的。

目前，在推进军民融合发展的实际工作中，政府行政命令、计划手段运用较多，而市场机制的作用发挥不足。总体上只是一般性强调要充分利用价格、税收、信贷等经济手段来推进军民融合，但实际工作中往往强调军民融合涉及国家安全、国防安全而忽视了相关单位的利益补偿。

现今我国军民融合涉及很多主体，如中央政府、地方政府、军队、军工企业和民用企业等。这些主体的利益诉求各不相同，如何把有利于宏观和全局利益的融合发展，转化为各部门、各地区、各单位的利益驱动，是一个重大问题。如果不能很好地解决这个问题，代表全局利益的融合发展与各局部利益就会形成矛盾和冲突，军民融合发展所增加的那部分成本因为无人承担而扯皮。

实践证明，要有效聚合各部门、各地区、各单位的融合能量，就必须找到全局利益与各局部利益的相对均衡点，由此出发制定政策制度，用包括市场方法在内的综合手段调节各主体关系。在这方面，很多融合领域都在积极探索实践。

• 需求牵引：以全面准确清晰动态的需求引导军民融合发展

需求牵引是军民融合发展的第一推动力，而需求牵引的前提是需求要明确。如果缺乏全面、准确、清晰、具体、动态的军事需求，军民融合发展就会失去任务牵引，军民融合发展就只能停留在文件和口号上。

目前，我国还缺乏对融合需求的有力统筹，军地之间的融合需求不很清楚，军民融合需求的主体、客体等都不很明确，有些跨军地重大项目还缺乏足够的技术和经济论证，不利于从源头上整合优化军地资源、凝聚军地合力。

改变这种格局，需要重点搞好三个环节。其一，要细化军民融合需求论证评估与生成，明确由军地综合规划部门牵头，军地相关职能部门参加，共同分析融合需求，共同判定融合需求，共同研究解决方案，拟定军民融合发展战略规划和重大项目计划；其二，统一融合需求汇总与提报，切实改变当前各职能部门各管一摊、各自需求不明的局面，明确军民融合发展战略规划部门汇总和统筹的职能分工；其三，规范军民融合需求对接与披露，逐步将现在的“军队分散提需求、军地多头搞对接”，转变为“军队统一提需求、军地统筹搞对接”。

只有基于军地双向融合需求形成“国家军民融合总需求清单”，才能从源头上保障现代军事体系作战能力的有效生成，同时有力促进高质量经济发展。

国家军民融合公共服务平台旨在为深入推进国家军民融合发展提供更加丰富便捷的信息服务。

• 创新驱动：加快形成军民融合创新体系

近年来我国科技水平有了长足的进步，但在基础科学研究、前沿技术、先进技术和颠覆性技术方面与世界先进水平相比仍有相当的差距。军民分离，进一步制约了自主创新能力的提高。

推进军民融合发展的一个重大任务，就是把军民融合发展战略与创新驱动发展战略紧密结合起来，构建以富国强军统一为战略指向的军民融合创新体系，有效破除军和民两大创新体系之间封闭隔离，发动持久的军民协同创新，促进军民科技信息互通、资源共享、设施共用、技术互促，实现军民两大体系相互兼容同步发展。

要加强科技创新资源优化配置，挖掘全社会科技创新潜力，进一步促进民口高新技术企业进入国防领域，进一步促进国防高新技术向民用领域的转移转化，加快形成军事科技与民用科技共生互动的良性循环。要大力协同推进军民融合示范地、科技创新策源地、科技成果集散地、创新人才汇聚地、高新技术产业集中地各项建设，有效实现军民融合发展再创新。

• 军工先行：积极推进国防科技工业领域军民融合深度发展

推动国防军工领域军民融合深度发展，是深入实施军民融合发展战略的基础工程。总体看，我国国防科技工业发展取得了举世瞩目的成就，但由于封闭发展观念的束缚、传统体制的禁锢、垄断格局的限制、准入门槛的制约和信息渠道的隔离，致使军工领域系统开放不够、资源共享不够和科技成果转化不够等问题十分突出。

我国国防科技工业要肩负起富国和强军的双重使命，承担起高端制造业和尖端科技产业的国家战略产业的时代重任，就必须加快国防科技工业改革，推动军工领域军民融合深度发展。要通过深化体制改革，促进结构重塑，着力改变以军工集团公司范围圈定国防工业体系的传统模式，以军工核心能力为凝聚点，聚集国家科技和工业基础中可以为国防科研生产所用的一切力量，尽快形成具有“小核心、大协作、专业化、开放型”鲜明特征的国防科技工业新体系。

国防科技工业是军民融合深度发展的重要环节

• 区域推动：根据本地实际积极推动区域军民融合深度发展

区域军民融合是军民融合国家战略的根系，也是推动区域经济发展和国防建设的引擎。在军民融合发展上升为国家战略的背景下，统筹区域经济社会发展和安全要有新理念：我们的各项工作应着眼于从总体上消除军民分割状态，能够集中军地双方的智慧和力量，通过推动区域经济建设和国防建设融合发展，共同建设巩固国防和强大军队，共同打造富强民主文明和谐美丽的区域经济社会。只有安全和发展形成“合力”，才能开创区域经济社会发展新局面。

同时，我国幅员辽阔，各区域资源禀赋和发展条件差异性很大，推进军民融合发展战略需要从各自情况出发。我们要进一步在全国军民融合格局中准确把握本省区市军民融合的战略优势和主要短板，明确本区域应当干什么，能够干什么。这是科学确定本区域军民融合发展的定位和思路，制定实施区域军民融合发展战略规划的基本前提。

只有把军民融合发展的总体要求与本地区特点紧密结合起来进行顶层谋划，拿出体现军民融合一般任务要求与本地特殊任务要求相结合的“任务清单”，区域军民融合才会有清晰科学的发展方向，我国军民融合发展才能有充足的动力。