国防科技军民融合创新发展
的一个核心问题
——关于“民转军”准入问题研究
国防大学军事文化学院 俞亮
【编者按】随着国防科技市场的不断放开，越来越多民口单位参与到国防科技的相关项目中，加速了军地的文化融合。本文从“民转军”的准入问题进行切入，分析了“难入门”的原因，提出了建议和对策，通过一体化的军民融合发展，推进国防科技的创新文化。
国防科技的创新文化，对国防建设与发展，起着发动机般的作用。而国防科技的创新文化，则很适合放在军民融合发展的大视野下进行研究。习近平主席曾高屋建瓴地指出，“要加强国防科技创新，加快建设军民融合创新体系，大力提高国防科技自主创新能力。”贯彻习主席这一指示精神，打造国防科技的创新文化，有必要直切时代难点，站在军民融合的战略格局上进行顶层设计。改革开放之初，国防科技工业较好地实现了“军转民”的转型，开始打破军民分治的格局，但“民转军”的转型还任重道远。跨世纪以来，随着军工市场的不断放开，越来越多的民口部门参与到国防科技的相关研究项目中。地方高校、科研院所、民营企业由于其独特的技术优势，已成为国防科技的重要组成部分，不仅将科技成果转换为应用，将创新转化为生产力，而且引入了地方的文化特质，加速了军地的文化融合。随着军民融合发展战略的深化，国防科技创新必将使得军地文化相互渗透融合。如何充分将丰富的科技资源转为国防所用，推进国防科技的创新文化成为新时代具有重大战略意义的课题。
一、国防科技“民转军”准入现状分析
“如何便捷、及时地将军地需求相对接，使得民为军服务”一直以来是国防科技工业致力解决的一大焦点难点问题。十八大以来，“民转军”的准入问题已经大大改善，申报途径和准入渠道不断拓宽。2015年1月，“全军武器装备采购信息网”的建立和使用便是一个标志性事件。该网站由总装备部管理和维护，进行军队装备采购需求和预/科研项目的发布、产品和信息推送、信息动态监测与维护，并同时提供民参军具体流程、招投标的公示与反馈等指南信息。网站运营数年，其军事、经济和社会效益显著，同名的微信公众号也投入使用，受众更广，使得信息更新更快，查询更方便。虽然国防科技的“民转军”有了很大的进步，但总体看来，目前仍存在以下两个方面的问题。
（一）“民转军”开放程度不够，信息获取、跟进的程序繁琐
全军武器装备采购信息网虽然提供了信息获取与查询，但是其信息查询、信息发布和后续跟进的有效性仍然有待改善。首先，涉密项目的信息只能在指定地点查询。全北京只有一处查询点，该查询点工作时间短且管理老套；除北京外全国也仅有6个城市开通了查询点，每个城市也只有一处查询点。即便是具备涉密项目资质的单位，在获取项目信息时也存在很大的不便。其次，仓促发布的情况时有发生，例如有些项目，发布时就只剩下几天的时间，报名和开标时间都比较短。最后，由于部队有自己独立的体系，后台审批程序较为繁琐，这就给项目后续的跟进带来问题，如财务方面审核周期长、账期长，验收时程序也较为复杂。所有这些问题，都给民口单位获取、承担、完成装备采购和预研科研项目带来了不便。
（二）“民转军”的准入门槛高，民营科技企业望而却步
凡是涉军的项目都需要资格审查，特别是涉密项目，需要完成一系列的资格审查和认证。目前进入军工领域需要“门禁卡”，即三证：装备承制单位资格认证、武器装备科研生产许可证、武器装备科研生产保密资格认证。因为涉及多个部门把关，这其中任何一个资质或认证都需要比较复杂的程序，需要的材料居多，涉及军地多个部门的审核，而且动辄需要几十个工作日的审核周期，需要花费很长的时间。很多民营科技企业因为“耗不起”而放弃了资质申请，从先天就放弃了竞争资格。
上述问题，加大了民口单位参与国防科技创新的难度，如果不妥善解决，不利于国防科技工业健康发展和武器装备的进步。有必要以军民融合发展的大视野，思考如何解决存在的难点，从而铸造国防科技创新文化，为备战打仗、实现强军目标，提供坚实的物质基础。
二、国防科技“民转军”遇到的瓶颈解析
地方高校、科研院所以及民营科技公司以其各自独特的优势具备“民转军”的先决条件，从科研拓展、效益提升等多个方面有着参与国防科技创新的愿望和热情。而目前，在国防科技领域制约军民融合发展的一大瓶颈就是“民转军”的准入问题。军地技术、装备等领域的融合涉及到双方文化差异，军民融合的过程即军地双方的文化理念、管理机制的相互构建。在相互碰撞、相互构建的过程中，“民转军”的准入难度仍然存在，主要原因有以下三点：
（一）安全等因素导致的“民转军”壁垒
长期以来，因为国防科技涉及大量国家机密，因此其管理和统筹掌握在军队手中。随着军民融合的推进和发展，国防科技逐渐融入大市场之中，但是大部分项目仍然涉及不同程度的国家秘密，因此不可能完全向市场开放。想要承担涉密项目，就需要各种资质和认证。而从保密的角度出发，每一道手续、每一个申请材料都必须严格把关，这就在客观上造成了“高门槛”。
（二）程序环节的复杂繁琐
国防科技虽由军方统筹，但具体实施过程却跨军地多个部门，协调、实施起来非常复杂。“民转军”的各个环节都需要重重手续，而自下而上的报批手续和自上而下的审批程序会耗费大量的时间和精力。以前办齐所有的资质证明，大约需要一年的时间，而在2017年10月，将其中的两证合一后，周期缩短到3-6个月，跟过去相比，时间成本大大缩减。但是6个月的周期对于大部分民口单位尤其是民营企业来说仍然太长。
（三）利益集团设置重重屏障
原有的军队科研院所、军工企业、军工科研院所，这些由“军”字打头的单位，由于其自身性质获得了天然的政策优势与保障优势，身上刻有很强的“计划经济”的符号和特征。把他们放在市场经济的大背景下进行运营，势必会带来优胜劣汰，而民口单位在高新技术、人才管理、评价与激励方面的优势已成为他们强劲的竞争对手。同时，军民融合的发展机遇使得民口单位，特别是民营企业和公司会以高几倍的薪酬“挖墙脚”，从军口部门挖走高级技术人才，给军口单位的人才管理造成了很大的压力。
三、国防科技“民转军”创新机制的大思路
对于上述的几个现象，解决办法有多个方面，这里主要谈一谈机制制度的创新，即在“民转军”的进程中如何促进国防科技创新进行良性发展，如何从准入制度进行改革，为“民转军”提供最大限度的便利和保障，最终形成军民融合发展、共同创新的文化。
（一）做好国防科技“民转军”的顶层设计
回归市场。将国防科技工业纳入整个国民经济体系，推向市场的大怀抱。纳入全局、通盘考虑，就摒弃了之前封闭的体系，使得国防科技、军民两用技术、人才培养等各个环节纳入国家相关规划之中，避免了重复立项、重复投资，节约了国防经费开支。在国防科技领域中鼓励民口单位的参与，降低民口单位进入国防工业的准入门槛。对于已经参与国防科技项目并已经形成了发展规模的地方高校、科研院所给予持续的关注，对于具备资格或拥有条件的民营科技公司给予支持和鼓励，吸引他们加入研发领域。
打破思维定势。一直以来由于保密的原因，军队处在一个较为封闭的圈子中。而随着时代的发展和国际形势的演变，军队需要时刻进入战斗的准备，而现代化战争也变成越来越以信息技术为核心的较量。因此，需要打破思维定势，让拥有高新技术的民间资源转为军用，实现互通。对于不涉及国家机密的项目，要积极引导民口单位参加，鼓励将民间科技进行成果应用与转化，节约军费开支。
打破利益集团。消除大大小小的各色集团的利益保护，消除军、民两套体系的壁垒，使得这两个“平行世界”进行真正融合。完全进入市场经济，会给国防科技带来很大的冲击与挑战，民口单位的“春天”意味着军口单位的“秋冬”—— 失去了政策的倾斜和保护，他们必须进行调整与改革，打破“铁饭碗”的固有观念。放在国民经济的大背景之下，虽然其过程势必会带来淘汰和阵痛，但是总体看来融合的结果促进了资源整合和优化，实现了利益的最大化。
建立军、民科技深度融合的标准。标准化，看似一个简单的问题，实则是军民融合最核心的问题，也是最难的问题。军队的国防科技系统和地方的科技系统原本是两个相对独立的体系，过去有着成千上万种不同的标准。国防科技“民转军”的“难”，其实最大的关节点就难在“军”和“民”的标准不同。美军在冷战期间动用大量人力，制定了近万份的指令、规定和手册，3万多个军用标准和规范，人为地制造出国防科技工业和民间科技产业之间的巨大鸿沟。九十年代初美国政府终于意识到必须取消军工领域的特定标准，克林顿提出必须打破国防工业和民用工业之间不同标准和策略的壁垒，建立军品民品并举的统一的产业基础。在接下来的十多年，美国军工产业完成了整合，最终形成了高效运作的市场体系。我们可以借鉴美军的这一做法，打破领域壁垒，统一军地标准，为“民转军”提供便利。
（二）为国防科技的“民转军”建立科学的管理办法
强化项目管理。从信息披露、分类管理、跟踪监督、竞争机制等各个方面提升项目的规范性和科学性。利用多渠道、多种媒介进行项目信息的发布与跟踪，扩大受众范围，多方位地吸引民口单位。制定完善的体系设计，对项目进行分类和分级管理，针对各个分类和级别来确定相应的管理和评价体系。由能力、涉密、区域、应用等为标准，确定项目的分类。合理建构项目分级体系，规范梯次等级，由小至大进行分级。
增加项目申请透明度。以“军民融合”为导向，成立各个领域与分支学科的专家库，同时吸纳军、民两地专家，在招标时从专家库中随机抽选部分专家进行项目的审定和评估，打破过去只以军队专家或军代表说了算的局面，增加申请的公正性。分离项目的设计与申请，打破领域内的潜规则。
建立国防评价体系。目前在地方高校、科研院所等单位实行的评价体系还是以论文发表、课题承担、社会评价等元素为参考数值，而在军民融合的大背景之下很难对接，因为国防科工的科研偏向实用性，更注重项目的实效与应用，而且一些项目由于涉密等原因不能公开。因此，建议构建独立的国防科工的科研评价体系，保障单位和个人的权益。在总体评价时，可以对军工科研项目直接加分，以此鼓励个人和单位更多加入到军工科研领域。
（三）为国防科技的“民转军”提升服务保障力度
搭建信息平台，加大宣传力度。在现有的基础上扩大军民融合的宣传力度和影响力，除了北京以外，在主要城市举办军民融合科技成果展以及军民融合发展论坛，在现有基础上扩建军民融合协同创新中心、军民融合结合产业示范基地。鼓励并利用民间的资源和平台，建立军民融合科研咨询和服务机构，通过微信公众号或网络平台发布信息，进行战略研究、评估评价、教育培训等活动，带动军民融合学术界的活跃与繁荣。
做好配套保障，解决后顾之忧。制定完善的涉密工作管理办法，提供保密工作的依据和指南；对于民口单位的保密人员定期进行业务培训；扩大涉密查询的范围，增加查询点，提升涉密信息查询的便捷性与稳定性。简化制度性程序，对于付款、转账、退税等财务事项，拓宽其方式渠道，缩减其周期。对于拥有尖端技术的民口单位甚至可以用减免税、财政补贴等方式吸引其加入国防科技。开展国防科技领域领军人才的培养与管理，吸纳民口单位的优秀人才加入。
（四）为“民转军”加强法制建设
推进相关法律法规的建立与落实，明确责任担当，确保贯彻落实。用法制思维和法制方式来筹划和管理；精简审批流程，降低准入门槛，缩减制度性成本，所有这些期望都需要通过法律法规的形式来保障。如2017年底中央发布的《关于推动国防科技工业深度发展的意见》，对于推进军民融合深度发展作出了全面部署；2018年1月，国防科工局发布了《军工科研项目指南公开发布规程》，从项目发布的原则、内容、渠道、程序四个发面做了详细的说明；刚刚召开的中央军民融合委员会第二次会议通过了《关于加强军民融合发展法治建设的意见》，确定了在军民融合中要推进法制建设，以立法形式来给军民融合保驾护航。国防科技涉及了军队、地方、政府、民口单位等多个主体，各方的利益诉求各不相同，一些利益集团出于利益保护的原因给民口单位的准入设置了障碍，因此迫切需要出台相关法规和细则，明确各方的权责，指导并监督各方在具体实施环节的行为规范，确保各参与方的利益共赢，才能实现真正意义上的资源优化，提升民口单位参与国防科技创新的积极性。
现阶段的军民融合正处在由初步融合向深度融合发展过渡的关键阶段，各项法律法规正在逐步完善中，“民转军”要抓住这个发展的良机，科学、有效地进入国防科技领域，“问渠那得清如许？为有源头活水来”。地方科技资源的融入，必然为国防科技创新带来无尽活力与发展效能，并有助于打造朝气蓬勃的军民融合发展文化。在探索前进的道路上，我们要面向世界，站在全球军事变革的大视野，立足于与强敌博弈、与强军竞赛的格局中，多调研存在的现实问题，借鉴中外成功经验，既深化“军转民”，也推进“民转军”，消除“民”与“军”互转的各种壁垒，实现一体化的军民融合发展，才能打造出形神兼备的国防科技创新文化，从而屹立于世界民族之林。